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Alexis de Tocqueville pouvait
bien s'exclamer que « c'est [...] dans la commune que réside la force des
peuples libres » (De la démocratie en Amérique, 1835), les taxes et
participations d'urbanisme que ces derniers supportent à l'occasion
d'opérations immobilières doivent donner à la liberté un certain goût
d'amertume... Depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, les
communes sont amenées à intervenir dans des domaines qui nécessitent
d'investir dans des équipements publics toujours plus coûteux (voies de
communication, réseaux d'équipements, collecte et élimination des ordures
ménagères, transport public...). Or les moyens financiers octroyés ne
compensent que partiellement les nouvelles compétences que le législateur
national délègue aux collectivités locales (G. Dechelette, Les collectivités
locales face à leurs besoins en équipements publics, AJDI 1998. 507 ). Afin de faire face à ces besoins
d'équipements publics, la commune peut faire appel à des financements
traditionnels (impôts directs locaux, dotation globale d'équipement,
subventions, etc.). Mais le financement le plus efficace consiste, pour la
commune, à faire supporter au bénéficiaire d'une autorisation de réalisation
d'un projet immobilier le coût des dépenses d'équipements publics que son
autorisation d'occuper le sol a mis à sa charge.
L'article
332-6 du code de l'urbanisme énonce, à propos de ces taxes et participations
d'urbanisme, qu'à l'exception de la taxe locale d'équipement (TLE) ou des
participations dont le paiement résulte d'un programme d'aménagement
d'ensemble (art. L. 332-9 C. urb.), le constructeur ou le lotisseur (art. L.
332-12 C. urb.) ne peut se voir demander que le versement des contributions
aux dépenses d'équipements publics mentionnées à l'article L. 332-6-1.
L'article L. 332-6 ajoute à cette liste limitative le versement de la
redevance d'archéologie préventive, ainsi que la réalisation des équipements
propres de la construction ou du lotissement (art. L. 332-15 C. urb.) :
voirie, alimentation en eau, gaz et électricité, réseaux de
télécommunication, évacuation et traitement des eaux et matières usées,
éclairage, aires de stationnement, espaces collectifs, aires de jeux et
espaces plantés. Le bénéficiaire d'une autorisation de construire peut
également être tenu, en dehors de l'article L. 332-6, au paiement d'une
redevance pour la création de bureaux en Ile-de-France (art. L. 520-1 C.
urb.), ainsi que d'un versement pour dépassement du plafond légal de densité
(PLD) (art. L. 112-2 C. urb.). Le régime des taxes et participations posé par
l'article 332-6 du code de l'urbanisme repose donc sur une double prohibition
: prohibition du cumul de la TLE avec les participations alternatives
résultant d'un programme d'aménagement d'ensemble (PAE) (art. L. 332-9 C.
urb.) ou d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) (art. L. 311-4 C. urb.) ;
prohibition des taxes ou participations additionnelles ne relevant pas de la
liste exhaustive énoncée plus haut.
Les
débiteurs de ces créances d'urbanisme ne sont toutefois pas dénués de tout
recours en contestation, que ce soit lors de la délivrance du permis, de la
notification du titre de recette, des poursuites engagées par les services du
recouvrement, ou d'un événement, postérieur au versement, justifiant la
restitution des sommes indûment versées. Mais la voie qui mène à la
reconnaissance du bien-fondé de cette contestation est semée d'embûches : réclamation
préalable (dans certaines hypothèses seulement), destinataire de la
réclamation (qui n'est pas toujours l'autorité signataire de la décision
contestée), délai de prescription accompagnant chaque étape de la procédure,
etc. Si les services liquidateurs ont pu bénéficier, en leur temps, de
plusieurs lois de validation couvrant a posteriori les nombreuses
irrégularités de procédure entachant leurs décisions (v. J.-P. Maublanc, La
fiscalité de l'urbanisme entre clarification jurisprudentielle et turbulences
législatives, AJDI 2000. 26 ),
il n'en va pas de même du simple citoyen-promoteur qui cherche à contester
une créance qui a été mise à sa charge. La réforme du permis de construire et
des autorisations d'urbanisme, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er
octobre 2007, comporte d'ailleurs des incidences significatives sur la
procédure de contestation (Ord. n° 2005-1527 du 8 déc. 2005 ; décr. n°
2007-18 du 5 janv. 2007 ; Y. Jégouzo, Les opérations soumises à une autorisation
prévue par une législation étrangère à l'urbanisme, AJDA 2007. 249 ). L'admission du permis tacite au rang de
règle générale autorise l'administration à prendre l'arrêté fixant les taxes
et participations exigibles dans le délai de deux mois suivant l'intervention
de ce permis tacite (art. L. 424-2 C. urb.). Quant à l'application des taxes
et participations d'urbanisme au permis de construire, au permis d'aménager
et à la déclaration (art. L. 332-12 et L. 332-28-1 C. urb.), elle conduit à
imposer d'anciens régimes d'autorisation, désormais regroupés dans la
dénomination de permis d'aménager, pour lesquels cette fiscalité n'était pas
systématiquement exigible.
L'action
en répétition de l'indu constitue, à ce titre, une voie procédurale de
contestation commune à l'ensemble des participations et taxes d'urbanisme.
Régie par l'article L. 332-30 du code de l'urbanisme, elle répute sans cause
les taxes et contributions de toute nature qui sont imposées en violation des
dispositions des articles L. 311-4 et L. 332-6 du même code (pour des
illustrations : TA Lyon 11 oct. 2006, M. Garnavault, n° 0405430 ; CAA
Bordeaux 11 mai 2006, M. Ramos c/ Commune de Lauzerville, req. n°
03BX00570 et 03BX00808 ; TA Lyon 29 juin 2004, Société 4M Promotion,
n° 0105698).
L'action
en répétition de l'indu, qualifiée par la Cour de cassation de « principe
commun au droit public et privé internes, ainsi qu'au droit communautaire »
(Com. 17 janv. 1989, Decelle, n° 87-13.579, RJF 1989, n° 3, p. 386),
ne peut être assimilée à une action en responsabilité. En effet, l'action
doit être dirigée contre le bénéficiaire de la participation, y compris s'il
n'est pas l'auteur de la décision - et donc l'auteur de la faute - (CE 20
janv. 1984, SCI Clinique Saint-Martin). Cette action relève, en
principe, de la compétence du juge administratif statuant en pleine
juridiction. Elle peut toutefois relever de la compétence du juge judiciaire
de façon exceptionnelle, lorsque la participation indûment versée par le
constructeur ou le lotisseur prend la forme : soit d'une cession gratuite de
terrain dépassant en surface la limite légale de 10 % fixée à l'article
332-6-1 e) du code de l'urbanisme (v. TA Marseille 12 mars 2001, Mme
Uldaric, n° 0003697 ; P. Galan, Les cessions gratuites de terrains de
l'article R. 332-15 du code de l'urbanisme - une contribution financière aux
incidences patrimoniales publiques et privées multiples, RD imm. 1998. 49 ), soit d'une redevance calculée en fonction
de l'importance du service rendu, et habituellement réclamée aux usagers des
services publics à caractère industriel et commercial (CE avis 10 avr. 1992, SARL
Hofmiller, Lebon 159 ; AJDA 1992. 687, obs. X. Prétot ;
RFDA 1994. 159, concl. J. Arrighi de Casanova ,
à propos de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères ; TA Paris 19
déc. 1972, SARL Sogrimo c/ EDF, CJEG 1973. 64).
Considérée
comme soulevant un litige en matière de travaux publics (CE 12 févr. 1988, Ministre
de l'Urbanisme et du Logement c/ Société des automobiles Citroën, Lebon
64 ), l'action en répétition ne peut se
voir opposer le délai de droit commun de deux mois pour saisir le juge
administratif (art. R. 421-1 CJA). Elle est également dispensée du ministère
d'avocat en première instance, ainsi que de la présentation d'une réclamation
préalable auprès de l'administration. Par ailleurs, le 3e alinéa de l'article
L. 332-30 du code de l'urbanisme oppose à l'action une prescription
quinquennale qui court à compter « du dernier versement des taxes ou
contributions ou de l'obtention des prestations indûment exigées ». Enfin,
l'action en répétition est d'ordre public. Une société bénéficiant d'une
autorisation de construire un centre hippique ne peut ainsi renoncer par
convention à son droit à répétition d'une participation financière relative
au financement d'un carrefour affecté à la circulation générale (TA Amiens 22
avr. 2003, SARL Tison, n° 00417).
Sous
réserve de la répétition de l'indu, qui est commune à toutes les créances
d'urbanisme, la procédure de contestation de ces créances est
traditionnellement liée à leur nature fiscale ou non fiscale. La
jurisprudence laisse toutefois émerger une catégorie résiduelle de créances
quasi fiscales qui emprunte aux deux régimes de contestation.
La procédure de contestation des créances fiscales
Les
créances d'urbanisme à caractère fiscal, telles que la taxe locale
d'équipement et assimilées (taxes départementales en faveur des espaces
naturels sensibles, des conseils d'architecture, d'urbanisme et
d'environnement et du département de la Savoie), le versement pour
dépassement du plafond légal de densité, la redevance pour la création de
bureaux en Ile-de-France (sur la nature fiscale de cette redevance, v. CE 17
déc. 2003, Ministre de l'Equipement, des Transports, du Logement, du
Tourisme et de la Mer c/ Rado, Lebon T. 771 et 899 ; RJF
03.2004.255 ; concl. L. Vallée, BDCF 03.2004.38), ou la redevance
d'archéologie préventive, obéissent au régime du contentieux fiscal. Ces
impositions présentent, en apparence, un aspect hétéroclite, accentué par la
diversité de leur dénomination (taxe, versement, redevance). Toutefois, elles
sont toutes considérées, dans l'acception large de cette notion, comme des
impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait
générateur. « La notion d'imposition dont la délivrance du permis de
construire constitue le fait générateur doit être entendue au sens large, dès
lors que la délivrance du permis de construire n'est le fait générateur
unique d'aucune taxe d'urbanisme. Toutes sont dues dans les cas où la construction
est soumise seulement à une déclaration de travaux, ou lorsque la
construction a été irrégulièrement réalisée sans permis » (G. Goulard, BDCF
06.2002.78).
Le
contentieux fiscal appliqué à ces impositions présente trois caractéristiques
spécifiques : le principe de la réclamation préalable, la distinction du
contentieux de l'assiette et du contentieux du recouvrement et la procédure
de restitution des créances fiscales.
La
réclamation préalable
Les
contribuables ont, tout d'abord, l'obligation de porter leur contestation
devant l'administration avant de saisir le juge. Il ressort en effet des
arrêts Etablissements Outters du 20 décembre 1985 (CE Ass. 20 déc.
1985, SA Etablissements Outters, Lebon 382 ; RJF 02.1986.194-195, chron. P. Crouzet, p.
71), que « pour toute imposition au sens de l'article 34 de la Constitution,
le juge administratif ne peut être saisi qu'après une réclamation préalable à
l'administration comme le prévoient les textes pour les impôts mentionnés au
CGI » (GAJF, Dalloz, 2003, 4e éd., p. 19).
Cette
solution, codifiée à l'article R. 772-2 du code de justice administrative,
signifie par conséquent que la redevance pour construction de bureaux en
Ile-de-France est soumise à cette obligation, bien qu'aucun texte ne le
prévoie expressément (CE 17 déc. 2003, Ministre de l'Equipement, des
Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer c/ Rado, préc.). Cette
étape de la procédure contentieuse fiscale est essentielle, car le
contentieux reste définitivement fixé par le quantum contesté devant
l'administration, le juge de l'impôt ne pouvant accorder une décharge ou
diminution pour un montant supérieur à celui indiqué dans la réclamation (TA
Nice 16 juin 2005, SCI Gardens of Eden, n° 0001652).
Le contentieux
de l'assiette et le contentieux du recouvrement
Le
régime contentieux des taxes d'urbanisme, sous réserve des spécificités de la
redevance pour création de bureaux en Ile-de-France développées infra,
diffère selon qu'il est relatif au contentieux d'assiette et de liquidation,
ou au contentieux du recouvrement.
Les
réclamations étrangères au recouvrement sont adressées au service
liquidateur, c'est-à-dire à la direction départementale de l'équipement, ou à
la commune bénéficiaire d'une délégation préfectorale au sens de l'article R.
424-1 du code de l'urbanisme (art. R. 332-26 C. urb.) (v. pour la TLE, CE 17
juin 1987, SCI Les Casals, req. n° 71652, RJF 08-09.1987.993 ; pour la
participation PLD : CE 14 nov. 1990, Chabert - SARL Entreprise Générale Chabert,
req. n° 88484, RJF 01.1991.70 ; pour la redevance pour création de bureaux,
CE 8 mars 2002, Société Cofifap, Lebon T. 688 ;
AJDI 2003. 54, note J.-P. Maublanc ; RJF 06.2002.650 ; concl. G. Goulard, BDCF
06.2002.78) (1). L'article 255 A du livre des
procédures fiscales prévoit, en effet, que les taxes d'urbanisme sont
assises, liquidées et recouvrées en vertu d'un titre de recette individuel ou
collectif délivré par le directeur départemental de l'équipement ou le maire
compétent pour délivrer les permis de construire au nom de la commune en
application de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme. La délégation
préfectorale par laquelle la commune liquide les taxes d'urbanisme en tant
qu'autorité déconcentrée est délivrée à la demande de la commune ou avec son
accord. Selon le rapport sur la gestion de la taxe locale d'équipement
d'avril 2006, 400 communes, telles que Marseille ou Paris, assurent la
liquidation des taxes d'urbanisme (B. Brassens, S. Escande-Vilbois, M. Linet
et F. Lenoël, Rapport sur la gestion de la taxe locale d'équipement et des
taxes rattachées, mission d'audit de modernisation avr. 2006,
www.ladocumentationfrancaise.fr). Il résulte ainsi de ces dispositions que le
maire qui s'est vu confier par le préfet l'établissement de l'assiette et la
liquidation du versement pour dépassement du plafond légal de densité par un
arrêté de délégation postérieur au permis de construire, dont la date
constitue le fait générateur, n'était pas compétent pour déterminer
l'assiette et liquider le versement mis à la charge de la requérante (TA
Montpellier 6 avr. 2006, Mme Humbert-Fayol, n° 0104543).
Ces
réclamations sont recevables, en principe, jusqu'au 31 décembre de la
deuxième année suivant celle du versement ou de la mise en recouvrement de la
taxe (art. R. 196-1, a, b, LPF ; pour les impôts sui generis - TLE et
assimilées - art. 406 nonies, Ann. III, CGI) (v. CAA Paris 26 janv.
2006, SA Compagnie privée de réalisations immobilières et SARL Realim,
req. n° 01PA04283). Ces délais deviennent toutefois inopérants lorsque le
contribuable fait l'objet d'une procédure de reprise ou de redressement de la
part de l'administration des impôts. Dans cette hypothèse, il dispose d'un
délai égal à celui de l'administration pour présenter ses propres
réclamations (art. R. 196-3 LPF).
A
l'exception des litiges relatifs à la détermination de la valeur du terrain
qui sont soumis à la juridiction de l'expropriation (versement pour
dépassement de PLD - les parties à l'instance ne peuvent être que le
pétitionnaire et le directeur des services fiscaux ; l'administration
instruisant la demande de permis de construire ne peut intervenir : Civ. 3e,
4 avr. 2001, Commune de Saint-Ouen c/ Société Z Invest, AJDI 2001.
813, note A. Lévy ), l'intéressé doit
saisir le juge administratif dans un délai de deux mois à compter de la
notification d'une décision expresse de rejet de sa réclamation préalable.
Les services liquidateurs statuent sur les réclamations dans le délai de six
mois suivant la date de leur présentation (art. R. 198-10 LPF). Le juge
administratif statuant en plein contentieux, aucune forclusion ne peut être
opposée au contribuable qui présente au juge de l'impôt, à l'expiration de ce
délai, une demande en contestation de la décision implicite de rejet. Si,
toutefois, une décision expresse intervient après l'expiration du délai de
six mois, le délai de deux mois commence à courir à partir de la notification
de cette décision (CE 9 mars 1983, Société Sogeparc-Paris, Lebon 98 ; RJF
05.1983.661).
Les
réclamations relatives au recouvrement des créances fiscales sont adressées
au trésorier-payeur général. L'opposition aux poursuites doit, à peine de
nullité, être formée dans le délai de deux mois à compter de la notification
de l'acte si la contestation porte sur la régularité formelle de l'acte ou
sur les modalités d'exercice des poursuites, ou à compter du premier acte qui
permet d'invoquer le motif de la contestation dans les autres cas (art. R.
281-2 LPF). Le chef de service se prononce dans un délai de deux mois à
partir du dépôt de la demande dont il doit accuser réception. Si aucune
décision n'a été prise dans ce délai ou si la décision rendue ne lui donne
pas satisfaction, le redevable doit, à peine de forclusion, porter l'affaire
devant le juge administratif (quotité ou exigibilité de l'obligation) ou le
juge de l'exécution (président du TGI : régularité formelle de l'acte) dans
le délai de deux mois à compter soit de la notification de la décision
expresse, soit de l'expiration du délai de deux mois ayant fait naître la
décision implicite (art. R. 281-4 LPF).
La
redevance pour création de bureaux en Ile-de-France, enfin, fait l'objet d'un
régime contentieux en pleine mutation. Durant de nombreuses années, il était
admis tant par la doctrine que par la jurisprudence que le redevable devait,
en matière d'assiette, saisir le juge administratif dans les deux mois qui
suivaient la notification de la décision de redevance (v. CE 1er déc. 1982, SCI
du 110 avenue Aristide Briand, req. n° 23541). La nécessité de former une
réclamation préalable en matière d'assiette vient toutefois bouleverser cet
état du droit (CE 17 déc. 2003, Ministre de l'Equipement, des Transports,
du Logement, du Tourisme et de la Mer c/ Rado, préc.). Convient-il de
conserver le délai de deux mois, malgré la soumission du redevable à la
présentation d'une réclamation ? Dans la négative, quel délai retenir pour la
présentation de cette réclamation ? Un jugement du tribunal administratif de
Paris du 16 décembre 2004 est particulièrement éclairant sur ce point (TA
Paris 16 déc. 2004, Société Foncière Capucines Caumartin et autre, n°
0204785). Tirant toutes les conséquences de l'arrêt Rado de 2003, le
juge de l'impôt énonce : « Considérant qu'en prévoyant, à l'article 813 de la
circulaire n° 86-12 du 31 janvier 1986 [...] que le redevable de ladite
redevance devait adresser sa réclamation préalable «à peine de forclusion»
«dans les deux mois qui suivent la notification ou la décision de redevance»,
le ministre de l'Urbanisme, du Logement et des Transports a édicté des
dispositions excédant le champ de sa compétence [...] qu'il résulte de l'instruction
que ladite réclamation a été formée dans les délais de droit commun prévus
par les dispositions précitées de l'article R. 772-2 du code de justice
administrative ». La solution développée par le tribunal de Paris est
limpide. Dès lors que l'obligation de former une réclamation préalable posée
au premier alinéa de l'article 772-2 du code de justice administrative trouve
à s'appliquer à la redevance pour création de bureaux, il convient de
soumettre la procédure de contestation au 2e alinéa du même article en termes
de délai de présentation de la réclamation (soit une présentation au plus
tard le 31 décembre de l'année qui suit celle de la réception par le
contribuable du titre d'imposition). On pourrait également s'interroger sur
la conservation, ou non, du délai de droit commun de deux mois de naissance
d'une décision implicite de rejet, jusqu'alors applicable à la redevance.
Mais cette interprétation irait, sans aucun doute, à l'encontre de la
jurisprudence initiée par l'arrêt Rado. L'article R. 198-10 du livre
des procédures fiscales, aux termes duquel les services liquidateurs statuent
sur les réclamations dans le délai de six mois suivant la date de leur
présentation, sera donc retenu en matière de redevance pour création de
bureaux en Ile-de-France.
En
matière de recouvrement, l'article L. 80 du code du domaine de l'Etat prévoit
que les réclamations sont recevables jusqu'au 31 décembre de l'année suivant
celle de la notification du titre de perception émis par les services fiscaux
ou du versement de la somme contestée (v. CE 24 nov. 1986, MAIF, req.
n° 60851, RJF 1987, n° 1, p. 60). Le délai de naissance d'une décision
implicite en cas d'absence de réponse du Trésor public est, quant à lui, de
six mois. On ne saurait trop souligner le caractère anachronique des délais
posés par l'article L. 80, en comparaison du régime de contestation étudié
pour les autres taxes d'urbanisme. La publication des dispositions
réglementaires du code général de la propriété des personnes publiques
constituerait, à ce titre, une occasion favorable de mettre fin à
l'assimilation de la redevance aux produits du domaine (art. A. 520-10, al.
2, C. urb.), et de l'intégrer expressément dans le dispositif prévu aux
articles R. 281-2 et R. 281-4 précités du livre des procédures fiscales.
La
restitution des créances fiscales
Le
redevable d'une taxe d'urbanisme dont le projet de construction a été
abandonné peut obtenir la décharge ou la réduction de cette taxe lorsqu'il ne
s'est pas encore acquitté de sa dette, ou sa restitution totale ou partielle
lorsqu'il a déjà versé le montant en question (N. Gonzalez-Gharbi, Abandon du
projet de construction et exigibilité des taxes et participations
d'urbanisme, JCP A 2 déc. 2002, n° 8). La péremption du permis de construire
(art. R. 424-17 C. urb.), mais aussi la démolition des constructions en vertu
d'une décision de justice, ou encore la modification apportée au permis de
construire ou son annulation (l'annulation ne peut ouvrir droit à restitution
ou dégrèvement que si elle intervient avant toute construction : Circ.
équipement n° 96-40, 19 juin 1996 : Bomelt 1996, n° 19 ; Rép. min. n° 56659,
Quentin, JO AN Q 26 nov. 2001, p. 6215), sont autant de motifs de décharge,
réduction ou restitution des taxes en cause (TLE et assimilées, art. 1723 quinquies
CGI ; PLD, art. 1723 duodecies CGI ; redevance pour création de
bureaux, art. L. 520-5 C. urb. ; redevance d'archéologie préventive, art. L.
524-12 al. 2 C. patr.) (pour des illustrations : TA Marseille 16 nov. 2006, Mme
Pillard, n° 0307368 ; TA Melun 4 déc. 2003, SCI du 92-94 avenue de la
république Maisons-Alfort, n° 013165/4 ; TA Marseille 11 mai 2006, M.
Camoin, n° 0304254).
La
demande en décharge ou restitution se distingue nettement de l'action en
répétition, laquelle ne trouve à s'appliquer que dans l'hypothèse où l'accipiens
viole les dispositions de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme (J.-P.
Demouveaux, note sous CAA Paris 20 déc. 2002, Société Sinka, req. n°
98PA02741, JCP A 5 mai 2003, n° 19). La demande en question doit être
précédée d'une réclamation préalable auprès des services liquidateurs. Ces
réclamations sont recevables jusqu'au 31 décembre de la deuxième année
suivant celle de la réalisation de l'événement qui motive la réclamation
(art. R. 196-1 c) LPF ; art. 406 nonies Ann. II al. 2 CGI, pour la TLE
et assimilées). La cour administrative d'appel de Lyon, a eu l'occasion de
souligner l'illégalité des dispositions de l'article R. 332-9 du code de
l'urbanisme relatif au versement pour dépassement de PLD (CAA Lyon 28 juin
2001, Commune de Moulins, req. n° 97LY02703, DF 2002. 352). Il résulte
de cet article qu'en cas de permis modificatif, « les demandes de dégrèvement
sont recevables jusqu'au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de
leur mise en recouvrement, et celles de restitution jusqu'au 31 décembre de
la deuxième année qui suit celle du versement ».
Or,
ces dispositions sont « entachées d'incompétence en tant qu'elles fixent un
délai de réclamation dont le point de départ est, au plus tard, la date de l'avis
de mise en recouvrement ou du versement consécutif au permis initial sans
tenir compte également de la date, qui peut-être postérieure à la précédente,
du permis modificatif ouvrant droit, selon les termes mêmes de la loi, à une
diminution de l'impôt » (arrêt supra). Les dispositions applicables au
titre du versement pour dépassement de PLD sont donc celles de l'article R.
196-1 c) du LPF (v. CAA Paris 26 janv. 2006, req. n° 01PA04283, préc.).
En
matière de redevance pour création de bureaux en Ile-de-France, le
contribuable peut en demander la réduction, lorsque le projet n'a été réalisé
que partiellement (art. L. 520-5 al. 2 C. urb.). Il peut également en
demander la restitution lorsque le projet a été abandonné et qu'il renonce au
bénéfice du permis (art. L. 520-5 al. 3 C. urb.), ou lorsque des locaux
construits à titre précaire ont été démolis dans les six mois qui suivent
l'expiration du permis (art. L. 520-6 et R. 520-8 C. urb.). Le délai de droit
commun de deux mois n'étant plus applicable (v. TA Paris 16 déc. 2004,
préc.), une interprétation a pari du deuxième alinéa de l'article R.
772-4 du code de justice administrative devrait conduire à présenter une
réclamation préalable avant le 31 décembre de l'année qui suit celle de la
réalisation de l'événement qui motive la réclamation.
La procédure de contestation des créances non fiscales
Les
participations d'urbanisme sont soumises, en matière contentieuse, au droit
commun des créances publiques non fiscales. Ces participations peuvent se
voir contestées de trois façons différentes : le recours pour excès de
pouvoir contre les dispositions financières du permis de construire, la
contestation de l'état exécutoire, et enfin l'action en restitution des
créances non fiscales (v. J.-P. Demouveaux, Participation financière contre
permis de construire, préc.).
Le
recours pour excès de pouvoir
Une
ancienne jurisprudence tendait à appliquer au recours pour excès de pouvoir
contre la clause financière du permis de construire ou de lotir les règles
procédurales de droit commun, c'est-à-dire l'indivisibilité du permis et
l'obligation d'exercer son recours dans le délai traditionnel de deux mois
(CE 19 juin 1981, M. Royer, req. n° 14243, Dr. adm. 1981. 236). Le
succès du recours du débiteur en annulation du permis était donc pour le
moins équivoque : s'il n'était plus redevable de la créance publique, il
perdait également le bénéfice des clauses non financières l'autorisant à
réaliser son projet immobilier. L'arrêt Plunian a cependant opéré un
revirement de jurisprudence sur cette question (CE Sect. 13 nov. 1981, Plunian,
Lebon 413 ; AJDA 1982. 92, chron. Tiberghien et
Lasserre ; JCP 1982. II. 19849, note F. Bouyssou). Il ressort de cet arrêt
que l'action en annulation d'une clause financière d'une autorisation de
lotissement est réputée présentée en matière de travaux publics. Cet arrêt,
dont la solution a été codifiée à l'article L. 332-7 du code de l'urbanisme
consacre, par conséquent, la divisibilité des clauses financières du permis
et l'inapplicabilité du délai de droit commun de deux mois. Le délai de
recours contentieux de deux mois court, à partir du 1er octobre 2007, à
compter de l'affichage du permis sur le terrain (art. R. 600-2 C. urb.). Ce
délai est porté à un an à compter de l'achèvement de la construction lorsque
la preuve de l'affichage régulier du permis ne peut être rapportée (art. R.
600-3 C. urb.). La loi engagement national pour le logement (ENL) du 13
juillet 2006 a certes posé un principe général de divisibilité des
autorisations (art. L. 600-5 C. urb., v. S. Pérignon, La sécurisation des
autorisations d'urbanisme et des constructions existantes, AJDA 2006. 1549 ). Mais l'intérêt demeure en matière de
délai de saisine des juridictions. Le bénéficiaire du permis doit toutefois
agir avant que la déchéance quadriennale ne soit acquise s'il veut être
remboursé des sommes payées indûment. Par ailleurs, la procédure de
notification à l'auteur de la décision contestée, prévue par l'article R.
600-1 du code de l'urbanisme, ne s'applique pas aux clauses financières des
permis de construire (CE 24 mars 2006, Ville de Saint-Denis de la Réunion,
AJDA 2006. 688 ). Enfin, l'annulation
d'une clause financière n'implique pas, à défaut de conclusions en ce sens,
la décharge de la participation en litige (CE Sect. 13 nov. 1981, Plunian,
préc.).
La
contestation de l'état exécutoire
Le
débiteur de la créance publique peut également contester l'état exécutoire
(L. Saïdj, Les opérations d'exécution du budget communal : les recettes, Rép.
collectivités locales, n° 39). Cette procédure, dont l'origine remonte à
l'article 63 de la loi du 18 juillet 1837, consiste à recouvrer les produits
des communes « qui ne sont pas assis et liquidés par les services fiscaux de
l'Etat [...] en vertu d'arrêtés ou de rôles pris ou émis et rendus
exécutoires par le maire » (art. R. 2342-4 CGCT). L'opposition à état
exécutoire permet de contester l'existence, l'exigibilité ou le montant de la
créance. L'action dont dispose le débiteur pour faire opposition à état
exécutoire « se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du
titre exécutoire » (art. L. 1617-5-2° CGCT). La participation d'urbanisme
ayant une nature administrative, c'est le juge administratif statuant en
pleine juridiction qui est compétent pour recevoir le recours en opposition.
L'opposition à poursuites porte, quant à elle, « sur la régularité formelle
de l'acte de poursuite diligenté à [l'encontre du débiteur] » (art. L.
1617-5, 2° al. 2 CGCT). Aux termes de l'article L. 1617-5, 2°, al. 2 du CGCT
: « L'action dont dispose le débiteur [...] pour contester devant le juge de
l'exécution [...] la régularité formelle de l'acte de poursuite [...] se
prescrit dans le délai de deux mois suivant la notification de l'acte
contesté ».
Le
juge de l'exécution compétent pour recevoir le recours est le président du
tribunal de grande instance ou un juge du tribunal délégué par le président.
La procédure de contestation de l'état exécutoire se caractérise par deux
éléments communs aux deux types d'opposition : l'absence de recours préalable
à la saisine du juge (v. CE 16 oct. 1963, Gallois-Allant, Lebon 949 ;
AJDA 1964. 48, note G. Montagnier ; Com. 24 nov. 1981, Trésorier principal
de Bordeaux, n° 80-11.951, Bull. com. n° 412), et le caractère suspensif
de la contestation (art. L. 1617-5-1° CGCT).
La
restitution des créances non fiscales
La
procédure de restitution des créances non fiscales dépend, non de l'abandon du
projet immobilier, mais de l'inexécution des équipements publics par les
collectivités bénéficiaires. Cette procédure de restitution ne peut être
engagée qu'en vertu d'une disposition expresse, à défaut de laquelle la
restitution ne peut être demandée. Sont ainsi sujettes à restitution les
participations exigées dans le cadre d'un plan d'aménagement d'ensemble (PAE,
art. L. 332-9 C. urb.), de même que la participation pour voiries et réseaux
(art. L. 332-6-1 d) C. urb.). La restitution d'un terrain cédé à titre
gratuit au titre du e) de l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme est, en
revanche, prohibée.
En
premier lieu, l'article 332-11 du code de l'urbanisme, relatif aux
participations prévues dans le cadre d'un PAE, énonce que : « Si les
équipements publics annoncés n'ont pas été réalisés dans le délai fixé par la
délibération instituant ou modifiant la participation, la restitution des
sommes éventuellement versées ou de celles qui correspondent au coût des
prestations fournies peut être demandée par les bénéficiaires des
autorisations de construire ». La restitution correspond toutefois à la part
excédant le montant de la taxe locale d'équipement qui aurait été exigible en
l'absence de délibération prévoyant un PAE (CAA Lyon 13 juill. 2006, Commune
de Challes-les-Eaux, req. n° 03LY01929). Lorsque la participation a été
payée par le lotisseur, la restitution peut être réclamée par le constructeur
qui en aura définitivement supporté la charge. Par ailleurs, le délai de
réalisation des équipements publics doit être précisément déterminé (en mois
ou en années), les dispositions prévoyant un délai conditionnel ou lié à
l'achèvement des travaux étant par conséquent illégales (CAA Paris 21 mars
1996, Commune de Fosses). Le délai pour former une action en restitution
ne peut enfin se voir opposer que la déchéance quadriennale.
En
deuxième lieu, l'article L. 332-11-2 du code de l'urbanisme, relatif à la
participation pour voirie et réseaux, prévoit que les « sommes
représentatives du coût des travaux non réalisés sont restituées au
propriétaire, sans préjudice des indemnités éventuelles fixées par les
tribunaux ».
En
troisième lieu, le Conseil d'Etat refuse toute possibilité de restitution
d'un terrain cédé gratuitement en cas de non-réalisation de l'équipement en
question (CE 8e et 9e ss-sect. 11 janv. 1995, Epoux Thot, AJDI 1996.
127, obs. C. M. : en l'espèce, la parcelle cédée en vue de
permettre la création d'une voie nouvelle avait été vendue in fine par
la commune aux voisins des requérants). On ne peut toutefois que regretter la
solution développée dans cet arrêt, qui contrevient aux grands principes
constitutionnels, s'oppose à la volonté du législateur et infirme la doctrine
administrative. Le droit de rétrocession, tout d'abord, procède directement
des dispositions de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme, qui
consacre la valeur constitutionnelle du droit de propriété. Par ailleurs, il
ressort des débats parlementaires qui ont présidé à l'adoption de l'article
72 de la loi du 30 décembre 1967, que l'intention du législateur était de
limiter strictement les modalités d'application de la cession aux nécessités
de l'intérêt général (JO déb. Sénat 1967. 1229 ; v. P. Galan, Les cessions
gratuites de terrains de l'article R. 332-15 du code de l'urbanisme, RDI
1998. 49 ). Enfin, la doctrine
administrative infirmée par l'arrêt considérait que « le terrain devait être
rétrocédé gratuitement au cédant d'origine, la collectivité n'ayant pas le
droit de la conserver pour réaliser une autre opération » (Rép. min. n°
28404, JO AN Q 2 mai 1983, p. 2060). En l'occurrence, l'absence de fixation
d'un délai précis de réalisation de l'équipement public dans le permis de
construire, ou son non-respect par le cessionnaire, devraient être de nature
à permettre l'exercice d'un tel droit de rétrocession.
La procédure de contestation des créances quasi fiscales
La
nature juridique des taxes et participations d'urbanisme peut parfois
présenter une utilité toute relative, pour reprendre l'expression de maître
Gonzalez-Gharbi, lorsqu'il s'agit de déterminer leur régime contentieux. La
participation pour non-réalisation d'aires de stationnement, actuellement
codifiée au 4e alinéa de l'article L. 421-3 du code de l'urbanisme (art.
L.123-1-2 nouveau, C. urb.), en constitue une parfaite illustration. Si cette
participation ne présente pas un caractère fiscal, les réclamations relatives
à son bien-fondé sont instruites et jugées selon les règles de la procédure
fiscale, alors que son recouvrement obéit aux règles de droit commun des
créances publiques non fiscales.
Des
créances présentant un caractère non fiscal
Le
caractère non fiscal de la participation pour non-réalisation d'aires de
stationnement ressort de l'arrêt Vincent (CE Sect. 26 mars 1999, Vincent,
Lebon 109 ; RJF 04.2000.497 ; AJDI 2000. 58, concl.
Bonichot ; DF 30-35/89, c. 616). La Haute juridiction
énonce que la participation « doit être regardée, non comme une imposition,
mais comme une participation que la loi, dans les limites qu'elle définit,
autorise la commune à percevoir sur le bénéficiaire du permis de construire à
raison des équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire par
la construction ; que, par suite, la cour administrative d'appel de Paris a
pu, sans commettre d'erreur de droit considérer que M. Vincent n'était pas
recevable à se prévaloir, sur le fondement des dispositions de l'article L.
80 A du LPF, des dispositions de la circulaire du 29 décembre 1978 ». Par
cette décision, le Conseil d'Etat entend clairement limiter le champ des
impositions sui generis, qui ne se rattachent à aucune catégorie
d'impôt (TLE et ass.).
La
nature non fiscale de cette participation autorise ainsi son débiteur à
demander en justice l'annulation des clauses financières du permis de
construire (art. R. 332-23 C. urb.), de même que la restitution de la
participation, lorsque la commune ou l'établissement public compétent n'a pas
affecté le montant de la participation à la réalisation d'un parc public de
stationnement dans le délai de cinq ans à compter du paiement (art. R. 332-22
d) C. urb. ; CAA Versailles 4 nov. 2004, M. Correia da Costa, req. n°
02VE00705, Coll. terr. déc. 2004, n° 12, comm. 252, G. Pellissier). Cette
nature non fiscale ne fait toutefois pas obstacle à l'application de
certaines règles de procédure liées aux taxes d'urbanisme, telles que le
dégrèvement ou la restitution de la participation en cas d'abandon du projet
de construire (art. R. 332-22 a, b, c, C. urb.). Mais c'est l'application de
la procédure fiscale au contentieux de l'assiette et de la liquidation qui
distingue tout particulièrement cette participation des autres créances non fiscales
liées à l'urbanisme.
La
procédure fiscale appliquée au contentieux de l'assiette
Aux
termes de l'article R. 332-23 du code de l'urbanisme : « Les litiges relatifs
à la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement sont de la
compétence des juridictions administratives. Sans préjudice du recours pour
excès de pouvoir susceptible d'être formé contre la décision d'octroi du
permis de construire, les réclamations sont présentées, instruites et jugées
selon les règles de procédure applicables en matière d'impôts directs ». Il
ressort de cet article que le contentieux de l'assiette de la participation
obéit aux règles de la procédure fiscale. La réclamation préalable auprès du
service liquidateur constitue ainsi une obligation, dont l'inexécution est
sanctionnée par l'irrecevabilité de la requête (art. R. 190-1 LPF ; v. CAA
Nantes 16 mai 2006, Compagnie européenne d'opérations immobilières BIE,
req. n° 04NT00157).
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